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我国环境风险管理的现状与重点
http://www.cnfilternet.com 2017-06-23 08:38:26 来源:农业环境科学

  环境风险是指由自然原因或人类活动引起的,通过降低环境质量及生态服务功能,从而能对人体健康、自然环境与生态系统产生损害的事件及其发生的可能性(概率)。近30多年,我国社会经济发展、工业化和城市化取得了举世瞩目的成就,但环境管理水平的滞后致使各类环境风险事件频发,不仅对生态环境造成了极大的破坏,同时危及到人民的生命和健康,也引发了多起群体性事件,对社会稳定产生了极大危害。严峻的环境风险形势引起了我国政府和全社会的高度关注,自2005年松花江水污染事故以来,我国开始逐步探索构建环境风险防控和管理体系,环境风险管理体系不断得到完善。但总体上看,目前我国环境风险管理理论薄弱,环境风险事前防范、事中应急、事后处置的全过程防控技术体系和关键技术缺乏,管理模式落后,科学决策能力不够等问题仍然存在,对国家环境安全支撑能力严重不足。

  “十三五”是我国经济结构调整、社会发展转型以及全面建成小康社会的关键时期。“十三五”乃至未来的一段时间内,我国严峻的环境风险形势将继续存在,是我国未来经济社会可持续发展的重大制约因素。环境风险防控已经成为当前我国面临的重大课题,《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《“十三五”生态环境保护规划》也提出了实施环境风险全过程管理,系统构建事前严防、事中严管、事后处置的全过程、多层级风险防范体系。

  为此,本文在分析我国环境风险现状和趋势基础上,对我国环境风险管理的现状进行剖析,进而识别我国环境风险管理的重点,以期为我国“十三五”乃至更长时间内环境风险防控与管理体系的构建与完善提供参考。

  我国环境风险现状和趋势分析

  《中国环境统计年鉴》数据表明,自1993以来,我国突发环境事件数量总体呈现出波动下降的趋势,2005年之后下降趋势明显,2007年后维持在每年500起左右平稳波动。这与我国近年来环境风险管理和应急水平得到不断提升有关,但同时重大突发环境事件仍然时有发生,如2015年天津滨海新区危化品仓库爆炸事件,突发环境事件风险仍然不容轻视。

  在突发环境事件风险尚未得到很好解决的同时,累积性和长期慢性的环境风险也日益凸显,其中又以健康风险最为突出。就大气污染健康风险而言,2010年室外PM2.5暴露和由于烹饪和供暖固体燃料燃烧引起的室内空气污染分别成为了中国第4和第5大致死风险因素,共导致了约230万人的过早死亡。中国水污染健康风险形势严峻,2014年七大水系国控断面劣V类水质比例达到9.2%,且有研究表明淮河流域重污染地区和消化道肿瘤高发区的分布高度一致。受农业和工矿业等多重因素的叠加影响,中国土壤总的点位超标率达16.1%,污染的农业用地及工矿业遗留污染场地(尤其是重金属、持久性有机污染物污染场地)的再开发利用给农产品质量与食品安全、公众健康造成了严重威胁。此外,随着新兴污染物如一些纳米材料、有机氟化物、环境内分泌干扰物、抗生素、阻燃剂等在中国部分地区的环境介质及儿童尿液中的检出,这些污染物对人体健康及生态环境的累积性风险也不容忽视。值得注意的是,累积性和长期慢性的环境风险如果不加以控制,在一定条件下甚至可能转化为突发环境事件,如2007年太湖蓝藻爆发事件以及多起儿童血铅超标事件。

  长期以来,我国的环境风险管理模式主要是事件驱动型的模式为主,在这样的管理模式下,我国环境风险防控水平也得到了一定提升;此外常规的环境管理与政策,例如清洁生产、循环经济和总量控制等,对于环境风险水平的削减也有一定的效果。在这样的管理模式下,除了上述突发环境事件总数下降外,一些长期慢性环境风险也得到不断改善。例如,近年来,特别是在《大气污染防治行动计划》实施以来,我国PM2.5呈现出了下降趋势;又如自《重金属污染综合防治“十二五”规划》实施以来,重金属污染事件频次也得到了控制。我国环境风险水平总体有所改善,但仍处于高位,而各类新型、未知环境风险的涌现会使我国未来环境风险趋势存在着不确定性。

  我国公众环境诉求日益增加,是当前我国环境风险形势又一个新的特点。统计表明,我国的环境污染问题引发的投诉数量以年均20%~30%的速度增长,环保类群体性事件也逐年增多。伴随人民生活水平和受教育程度的提升,公众开始觉醒和反思环境污染的危害,其环境权利意识在迅速提升,公众对环境风险的感知与接受水平已明显影响到项目建设以及政府政策制定。随着未来我国国民收入和受教育水平的不断提高,公众可接受环境风险水平还将呈现持续下降的趋势,现阶段环境风险水平改善的程度还远不能满足公众的环境安全需求,环境风险形势不容乐观,亟需构建完善的环境风险管理体系。此外,由于相关知识的匮乏,公众环境风险感知与客观环境风险水平之间可能会存在偏差,公众可能会忽视一些风险,特别是一些慢性健康风险;同时也可能放大一些环境风险,如厦门PX事件。这种偏差需要通过构建完善的风险交流体系来消除。

  环境风险管理现状及问题

  近10多年来,我国环境风险防控与管理体系得到不断完善,但总体上仍处于事件驱动型的管理模式。例如《重金属污染综合防治“十二五”规划》是在多起重金属污染事故发生后编制出台的。我国环境风险管理体系仍然处于起步阶段,管理上存在重应急轻防范、重突发污染事故,轻长期慢性健康风险等问题;环境管理模式上尚未实现向以风险控制为目标导向的环境管理模式的转变。具体而言,主要体现在以下方面。

  环境风险“底数不清”,缺乏环境风险管理的目标和战略

  构建与完善能满足新时期社会经济发展与公众对环境安全保障的环境风险管理模式,解决越来越凸显的环境风险水平与公众可接受风险水平之间的矛盾,将是我国未来环境风险管理的主要方向,需要通过制定和实施相应的目标、战略方案和专项规划来实现。遗憾的是我国尚未制定这样的目标、战略和专项规划,无法满足新时期环境风险管理体系构建的需求。

  对环境风险家底有清晰的认识,是制定目标与战略、有效开展环境风险防控与管理的重要前提和基础。目前,我国缺乏综合的、完整的全国环境风险分析、评估与排序,对环境风险,尤其是长期慢性健康风险水平及其时空分布等情况底数不清,无法有效识别主要环境风险因子及其优先管理级,无法支撑环境风险的分区、分类、分级管理。也正因为如此,我们只能针对已出现的环境风险问题,被动地由各类事件来驱动环境风险管理体系的完善。

  环境风险管理支撑体系不完善

  第一,法律法规体系不完善。现有环境法律法规规定了环境风险管理的相关内容,如2015年的《环境保护法》提出了预防为主原则,对突发环境事件预警、应急和处置做出了规定,并提出建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度;《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等设有污染事故应对的条款;2016年的《大气污染防治法》初步纳入了风险管理的内容。但总体来看,现有环境法律法规中环境风险防控与管理的地位较低,相关条款仍然不够具体明晰,可操作性不高,长期慢性生态风险和健康风险防控还基本处于空白。此外还存在一些专项法律空白,例如缺乏环境责任、污染场地修复与再利用管理、突发环境事件应对、化学品全生命周期风险管理的专项法律法规等。

  第二,环境风险管理技术指南与标准体系不完善。国外较为成熟的环境风险管理体系都有一系列技术性文件、准则或指南作为支撑。随着国家对突发环境事件风险防控的日趋重视,我国环境风险管理指南与导则体系日趋完善。《建设项目环境风险评价技术导则》(HJ/T169—2004),是环境影响评价的专项导则。为推进高风险行业的环境风险评估,环保部自2010年起先后颁布了《氯碱企业环境风险等级划分方法》《硫酸企业环境风险等级划分方法(试行)》和《粗铅冶炼企业环境风险等级划分方法(试行)》三类重点行业的环境风险评估指南,但其他行业则仍缺少相应指南。环保部在2014年颁布了《污染场地风险评估技术导则》(HJ25.3—2014),表明我国开始建立基于风险的污染场地管理体系。日前,《化工园区突发环境事件的风险评估方法》《行政区域突发环境事件风险评估技术方法》已进入征求意见阶段。但总体上看,我国现有的指南或导则多依据现实需求制定,没有体现出系统性、层次性与针对性,缺乏顶层设计,尚不具备系统完整、涵盖风险全过程的环境风险评价与管理的技术导则与指南体系。

  以风险评估为基础的环境基准与环境标准是进行风险管理的重要依据和参考。美国《国家推荐水质基准》包括水生生物基准和人体健康基准,并将健康风险评价方法作为制订人体健康基准的核心。迄今为止,我国仍缺乏一整套基于健康风险和生态风险的环境基准与标准体系,现用的环境质量标准部分以引用西方已有基准或标准为主,缺乏以生态和健康风险评估主导的本土化暴露和剂量效应研究。2015年,环保部颁布了《土壤环境质量标准》修订草案,其中针对建设用地的《建设用地土壤污染风险筛选指导值》填补了筛选值的缺失,表明国家已经开始重视建设用地土壤污染的健康风险;但针对农用地的《农用地土壤环境质量标准》沿用了旧国标的农作物生态效应评估方法,仍未从生态风险和健康风险评估的角度制定标准。

  基于公众可接受风险水平评估的环境风险管理标准是制定具体环境风险管理目标的重要依据。在这方面,我国已经有了初步的尝试,《污染场地风险评估导则》(HJ25.3—2014)规定了单一污染物致癌风险可接受风险水平为10-6,非致癌风险的可接受风险商为1,为污染场地修复目标制定提供了依据,但该推荐指标主要参考美国的标准;在环保部2012年发布的《集中式饮用水水源环境保护指南(试行)》附件三提供了不同风险水平及其可接受程度。总体来说,我国尚未形成完善的环境风险管理标准体系,同时也缺乏我国本土化公众可接受风险水平评估的支撑。

  第三,环境风险应急能力有待提高。突发环境事件影响范围广,危及社会稳定,因此突发环境事件应急管理在今后仍是我国环境风险管理的重点之一。目前我国环境风险应急能力薄弱,突发环境事件发生后不能确保事件影响降到最低。虽然我国已经初步建成了由国家、部门、地方、企事业单位组成的环境应急预案网络,基本形成了环境应急预案管理体系,但我国绝大部分环境应急预案缺乏环境风险评估基础,可操作性较低;在突发环境事件应急中,存在着跨部门、跨区域应急联动不足,信息共享和披露工作不到位,应急监测、预警、处理处置技术和设备水平不高等问题。

  第四,环境风险的系统化基础研究和科技支撑能力不足。目前我国的环境风险研究尚处于起步阶段,对环境污染导致生态系统、人群健康损害的暴露途径、健康损害机理研究不足,缺乏本土化的生态毒理和人体健康暴露反应关系、公众环境风险感知,以及政策费用效益评估研究,无法为环境健康风险管理决策提供有效的理论依据和科学基础。

  此外,我国环保科技和环保产业支撑能力仍处于较低水平,环境风险防控技术体系尚不完善,缺乏环境风险事前防范、事中应急、事后处置的全过程防控技术体系、关键技术和设备,相关环保产业落后,对环境风险防控和管理的科技支撑能力不足。

  环境风险信息公开与风险交流体系有待提升

  公众对环境安全需求的不断提升使得新时期环境风险管理需要更加重视环境风险交流与公众参与的作用。其中环境风险信息公开则是环境风险交流的重要基础。目前,我国环境质量信息公开领域长足改善,特别是遍布全国的空气质量监测点及地表水国控监测点能够保证大气、地表水质环境信息的精确度和及时性,但诸如土壤污染信息、地下水水质和部分地方水质监测信息仍存在全面性不足和数据质量差的问题,引起公众的广泛担忧。而在污染源信息公开环节则较为薄弱,企业的环境信息公开积极性不高,2014年出台的《企业事业单位环境信息公开办法》明确规定了有关单位的信息公开责任,但是企业的信息公开效果仍不够理想。

  我国的环境风险交流与公众参与机制也日趋完善,但仍需考虑公众参与方式及手段的可操作性。《环境保护公众参与办法》规定了公众参与环境保护的权利和方式,但如何保证有效传达公众的意见,防止公众参与流于形式,需要更详细的思考与实践。更重要的一点是,我国暂未形成环境风险控制目标与公众需求的协调机制,对于在了解了公众对环境风险的认知情况后,如何将风险管理政策中设定的可接受风险水平与公众期望相协调,暂无相关的规定。

  我国需要制定国家和区域的环境风险管理的目标和战略来引导国家环境风险管理体系构建与完善。首先针对国家及重点区域、流域,开展系统环境风险分析与评估,摸清底数,识别主要环境风险因子,建立优先管理名录。在此基础上,以环境风险“全过程管理”和“优先管理”为战略原则,制定国家和区域的环境风险管理的目标和战略,制定环境风险管理的优先序,逐步推进中国环境风险管理体系的构建与实施,并适时制定和实施环境风险防控与管理的专项规划,使环境风险管理体系的构建由被动转为主动,促进从以质量改善为目标导向到以风险控制为目标导向环境管理模式的转变,环境风险评估与管理得以纳入到各级政府的决策、规划、重大工程项目建设中。

  建立与完善环境风险管理的支撑体系

  第一,完善法律法规体系。加快我国环境风险防控与管理法律法规体系的建设。首先现有环境法律法规修编时,需要提升和细化环境风险特别是健康风险管理的条款,例如,可以通过《民法通则》和《侵权责任法》的修订,扩大环境污染导致的人身损害赔偿范围,明确将潜在的健康损害纳入其中。其次,需要填补相应的法律空白,例如制定专门的“环境风险防范法”“突发环境事件应对法”“环境责任法”“危险化学品安全和环境风险应对法”等法律法规。

  第二,完善技术指南与标准。构建完善的、涵盖全过程的环境风险评估与管理技术导则与指南体系。环境风险评价是环境影响评价中重要组成部分之一,目前我国环评导则体系中只有《建设项目环境风险评价技术导则》一项,且较关注建设项目短期突发性的环境风险,需重视规划或建设项目对累积性的长期/慢性环境风险评价,加快出台健康风险和生态风险的技术导则与指南。遵循风险类型差异化管理和区域差异原则,对不同行业、不同地域应分别制订相应的环境风险评估技术导则,充实现有体系。

  基于环境风险评估制修订环境基准与标准。环境基准是制订环境标准的重要科学依据,我国尚未有基于人体健康风险与生态风险的环境基准文件,标准的制订多参考国外已有限值。因此,在开展环境基准研究与制修订环境标准的过程中,应充分注重环境风险评估,开展本土化的剂量效应研究与暴露研究,例如,基于风险的土壤环境质量标准理念已得到世界普遍认可,我国在修订现行土壤环境质量标准时应切实开展符合我国土壤污染实际的暴露研究和风险评估,有针对性地制订基于风险评估的质量标准。

  构建可接受环境风险水平标准体系。环境风险评估和管理需要可接受风险水平作为支撑,确定风险管理的边界,需要进一步开展公众风险感知及最大可接受风险水平的调查研究,遵循风险/行业类型差异化原则和动态原则,在成本效益可行的基础上制订可接受的环境风险水平标准。

  第三,进一步提升环境应急能力。需要以环境风险评价为基础,重构我国环境应急预案体系,切实提升各类各级环境应急预案的可操作性和针对性。以应急预案为核心,构建完善的环境应急处置体系,包括人员配备、技术和设备、应急物资优化配置、区域和部分联动机制等,提高环境应急能力。

  第四,加强环境风险的基础研究工作,提升科技支撑能力。加强环境风险的基础研究,开展优先控制污染物名录、多途径环境暴露评估、环境污染对人群健康影响的环境流行病学和毒理学研究、环境健康调查和风险评估技术方法、公众环境风险感知、公众可接受环境风险水平、环境风险政策的成本效益分析等方面的基础科研工作,为环境风险管理提供技术支撑。建立以政府为主导、市场为导向、产学研相结合的环境风险防控的技术创新体系,加快环境风险防控科技的应用转化,推动环境风险防控相关环保产业的健康发展。

  构建高效的环境风险交流体系

  高效的环境风险交流能够做到加强各个利益主体之间的交流、协商和合作,协调公众感知环境风险水平与实际环境风险水平的差距。针对下一步环境风险交流体系的建设,我国应将重心放在完善信息交流平台建设及提高公众参与的有效性上。

  首先,基于全国生态环境监控网络建设方案及实施计划,建立跨部委、中央与地方环保部门的生态环境监控网络,建立健全环境信息共享机制,保证监测数据准确统一、互联互通。基于企业事业单位环境信息公开办法,针对企业公开信息的准确性、及时性、全面性做进一步规范,并出台配套奖惩措施,改善企业信息公开效果。同时,建立面向公众、社会团体的多源环境风险信息披露机制,消除各利益相关方的信息不对称,保证公众获取环境信息渠道便捷畅通。

  其次,建立涵盖各利益相关方在内的多主体共同参与管理的环境风险交流体系,此举不仅可以利用各利益相关方的专业知识来协助风险管理,还可以帮助政府了解公众对不同环境风险的感知与判断,并据此合理调节政策文件及标准中规定的可接受风险水平;还能增进公众对环境风险的正确认知,防止不实风险信息的放大和谣传;也能提高公众对环境风险的自我防范意识,降低其易损性。

  小结

  多年社会经济的高速发展致使各类环境风险事件频发,环境风险防控形势严峻,构建完善的环境风险管理体系对于我国社会经济可持续发展有着重要的意义。国家环境风险管理体系的建立是一项长期的、系统的工程,本文通过分析我国环境风险形势和环境风险管理的现状,针对我国环境风险管理的重点问题进行了讨论并提出了针对性的建议,为我国“十三五”乃至更长时间内环境风险防控与管理体系的构建与完善提供参考。

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